循环经济的发展需要政府发挥作用, 因为政府行为要比基于个人产权和私人性讨价还价的行为带来更好的效果———即使官僚决策可能是次优的。张兆海介绍目前政府在发展循环经济中的作用主要表现在三个层面。

一. 组织层面

张兆海谈政府制定循环经济的相关法律法规和政策措施后, 需要专门的组织机构贯彻其思想, 进而明晰经济主体产权, 完善相关信息, 减少循环经济发展中的信息搜寻成本、契约谈判成本、风险规避成本和政府管理成本。循环经济的发展和推动是一项社会系统工程, 涉及资源、技术、资金、法律、政策等多个环节, 需要科技、环保、财政、经济发展、国土管理、法律制定、监察等多个行政管理、立法监督和司法机关的协作。一个循环经济项目或政策的实施需要协调多个部门, 调解其利益之间的制衡关系和冲突, 这需要花费大量的组织成本和协调成本。因此, 为推动循环经济的发展, 克服政府官僚主义和寻租行为以节约交易成本, 我们必须构建政府的立体管理体系。具体做法是: 首先, 确立一个协调循环经济发展的专门机构, 负责全国循环经济的发展、规划和实施; 其次, 明确循环经济发展的辅助机构, 明晰其管理职能、权力和义务; 再次,确立地方政府相应的循环经济推进机构, 负责国家和地方循环经济规划的落实。通过这些措施, 强化和明晰各个政府部门的职责, 避免政出多门的局面, 减少行政管理成本。政府应鼓励成立一些公益性的环保团体, 发挥它们在循环经济理念的宣传、技术的推广和实践调研等方面的作用。倡导这些民间团体通过报纸、杂志、电子邮件和网站等工具和手段宣传循环经济理念;导环保组织吸纳一些高校从事循环经济技术研究的志愿者, 推动经济上可行的循环经济技术的推广和普及; 批准环保组织成立一些实习和调研的基地, 给环保积极分子从事环保方面社会实践的权利, 扩大他们的议事日程; 给予民间的环保组织和环保积极分子一定的物质激励和荣誉鼓励。通过他们的模范示范作用, 推动整个社会由生态觉醒向生态自觉的转变。

二. 实践层面

张兆海坦言在循环经济的发展过程中, 政府一方面作为管理者起着引导、扶持和监督作用, 另一方面作为实践者直接参与到循环经济的消费环节。政府每年的采购支出通常占国家财政支出的30%以上, 占GDP 比重的10%左右, 其消费的强度、规模和范围都非常大。政府作为消费者也应按照循环经济的要求, 进行绿色消费。政府的绿色消费应包含以下三个方面: 一是在进行消费选择时, 实行绿色采购。绿色采购就是指政府在进行消费时, 着意选择那些符合国家绿色标准的产品和服务。在进行采购时, 政府应优先采购那些经过权威机构认证的符合环境要求的产品, 包括那些达到环保、节能、低排放和低噪声标准的产品。二是在消费过程中, 注重资源的减量化和再利用。一方面, 从建设节约型社会的角度出发, 政府部门应在内部提倡适度消费和合理消费, 严格控制公务活动规模, 规范职务消费行为, 推广和使用绿色采购的产品, 尽量减少物品的使用量和资源的消耗量; 另一方面, 在政府用品还没有成为废弃物之前, 应该实现梯级多层次的循环利用, 提倡修旧利废, 以延缓其成为废弃物的时间。三是在消费活动结束后, 注重废弃物的资源化。在政府用品不能继续使用时, 应该按照循环经济的要求, 对其进行筛选、分类, 然后实现其直接资源化和次级资源化的用途, 并合理处理最终废弃物。

三. 政策层面

目前, 政府对循环经济的发展不是“干预过度”, 而是干预不足。政策供给不足是目前阻碍循环经济发展的一个重要原因。齐建国在其主持的国家重大专项研究课题———《中国循环经济战略———优先领域与政策体系研究》中指出:“相关政策的缺失是发展循环经济的主要障碍。到目前为止, 中国尚未颁布比较详细的促进循环经济的政策清单。”为了推动循环经济的发展, 我们必须构建制度化的动态循环经济政策体系。这个政策体系应包括两类政策, 即管制型政策和自愿型政策。管制型政策是指政府以指令控制的方式, 向资源的使用者和环境的污染者提出资源开采、环境污染的具体标准、指标和限量, 以克服环境外部不经济性的行政、法律和经济手段的综合。管制型政策可分为直接管制和间接管制两种。

张兆海介绍直接管制的政策又称命令和强制性的政策, 它是指以政府命令的形式, 依靠行政手段推动循环经济发展的各项政策的综合, 它一般针对的是末端治理。政府直接管制的政策包括: 运用行政手段确立资源运作的产权规则, 界定和明晰资源初始产权; 制定产品环境性能标准并颁发排污许可证, 规定企业资源使用的标准和污染物排放的方式、种类、数量; 规定严厉的处罚政策, 包括对违反环保要求者给予罚款、取消评优资格、强制关闭等。政府可以通过直接管制政策, 利用行政刚性的优势, 推动循环经济的迅速发展。间接管制的政策又称基于市场的经济政策, 它是指依靠政府调控市场来推动循环经济发展的投资、财政、税收和价格政策的综合, 它既针对末端治理, 也面向源头治理和过程治理。间接管制的政策主要包括环境税费制度、财政信贷鼓励制度、排污权交易制度、环境标志制度、佣金制度等政策工具,政府可以通改革与发展过这些政策工具影响资源产品的价格, 调节资源的供求和分配。政府在既定财富与收入分配格局下, 可以通过经济激励机制的约束和市场价格机制的推动, 确定和调节经济系统中物质、能量的适宜流量以及资源在不同主体之间以及代际之间的合理配置, 推动私人生态成本内部化、生态收益社会化和生态平衡持续化。